專(zhuān)家解讀 | 《長(zhǎng)江保護(hù)法》的價(jià)值取向與基本原則

2020年12月26日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議審議通過(guò)《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《長(zhǎng)江保護(hù)法》），這是新中國(guó)成立以來(lái)的第一部流域性立法，不僅在我國(guó)法律體系中絕無(wú)僅有，而且橫跨環(huán)境法、行政法、經(jīng)濟(jì)法等多個(gè)法律領(lǐng)域，是一部以解決“長(zhǎng)江病”為導(dǎo)向、整合多類(lèi)法律資源、綜合多種法律機(jī)制的新型立法。正確適用《長(zhǎng)江保護(hù)法》，需要準(zhǔn)確理解其基礎(chǔ)概念、價(jià)值目標(biāo)和基本原則。

一、基礎(chǔ)概念

《長(zhǎng)江保護(hù)法》第2條第二款對(duì)長(zhǎng)江流域進(jìn)行定義，明確了長(zhǎng)江流域的地理位置及其所涉行政區(qū)域，體現(xiàn)了融自然流域與社會(huì)流域于一體并突出其流域性、空間性、獨(dú)立性特征的立法思想。

（一）法律上的長(zhǎng)江流域是人類(lèi)社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)

法律上的長(zhǎng)江流域不僅是一定范圍內(nèi)的水文網(wǎng)絡(luò)，還應(yīng)包括其中的人口、環(huán)境、資源、經(jīng)濟(jì)、文化、政策等要素，是一個(gè)具有明確邊界和生態(tài)與社會(huì)因果關(guān)系的特殊區(qū)域。首先，長(zhǎng)江流域是自然流域，是由分水嶺包圍的有明確邊界范圍的自然匯水區(qū)域。其次，長(zhǎng)江流域是社會(huì)流域，水的自然流動(dòng)形成了流域的生產(chǎn)力布局，水的質(zhì)與量問(wèn)題也將流域的上下游、左右岸各部分密切聯(lián)系在一起，流域環(huán)境和資源條件孕育了特色文化習(xí)俗。

長(zhǎng)江流域體現(xiàn)自然流域與社會(huì)政治單元的協(xié)調(diào)性。自然地理上的長(zhǎng)江流域，橫跨中國(guó)東部、中部和西部三大經(jīng)濟(jì)區(qū)，許多長(zhǎng)江干支流或湖泊是不同行政區(qū)的邊界?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》采取既明確其自然地理范圍，又列舉社會(huì)政治單元的方式，綜合考慮長(zhǎng)江流域的自然因素與人文因素，協(xié)調(diào)社會(huì)政治邊界與水文邊界的關(guān)系，盡可能實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域自然空間與社會(huì)管理空間相吻合，使長(zhǎng)江流域具有了豐富的法律內(nèi)涵。

（二）法律上的長(zhǎng)江流域是獨(dú)立的流域空間

長(zhǎng)江流域法律內(nèi)涵的確定，為滿(mǎn)足解決長(zhǎng)江大保護(hù)所面臨的各種利益沖突的法律需求，充分體現(xiàn)“長(zhǎng)江流域的系統(tǒng)性、聯(lián)系性和完整性特征”提供了基礎(chǔ)，也界定了《長(zhǎng)江保護(hù)法》的適用范圍。

長(zhǎng)江流域是相對(duì)獨(dú)立的生態(tài)系統(tǒng)，也是一個(gè)獨(dú)立的法律單元，《長(zhǎng)江保護(hù)法》以自然地理邊界為范圍，對(duì)流域內(nèi)的人類(lèi)社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法，構(gòu)建適用于長(zhǎng)江流域的管理制度，為共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)立規(guī)矩。

長(zhǎng)江流域是自然與經(jīng)濟(jì)社會(huì)相互作用的整體?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》將長(zhǎng)江流域視為整體性的社會(huì)單元，建立全流域統(tǒng)一管理的基本體制和制度，明確解決區(qū)域之間、部門(mén)之間、區(qū)域與部門(mén)之間矛盾與沖突的法律規(guī)則，是治療長(zhǎng)江病的中醫(yī)方案。

長(zhǎng)江流域是以水為紐帶的人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活空間?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》以解決長(zhǎng)江流域的空間不均衡問(wèn)題為核心，建立符合長(zhǎng)江流域生態(tài)規(guī)律的法律制度體系。

二、價(jià)值目標(biāo)

《長(zhǎng)江保護(hù)法》第1條規(guī)定：“為了加強(qiáng)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)，促進(jìn)資源合理高效利用，保障生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生、中華民族永續(xù)發(fā)展，制定本法”，為長(zhǎng)江大保護(hù)確立了生態(tài)安全、和諧共生、永續(xù)發(fā)展的價(jià)值目標(biāo)。

（一）生態(tài)安全是基礎(chǔ)價(jià)值

長(zhǎng)江是一個(gè)獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)，其系統(tǒng)的完整性與健康狀況對(duì)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)乃至全中國(guó)的生態(tài)安全具有基礎(chǔ)性、支撐性地位，并與經(jīng)濟(jì)安全、公共安全密切相關(guān)。但今天的長(zhǎng)江病了，并且病得還不輕。在這種情況下，只有將生態(tài)安全作為首要的基礎(chǔ)性?xún)r(jià)值，才能為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶樹(shù)立生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的最高準(zhǔn)則。一切有害于生態(tài)安全的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)都必須受到法律的限制乃至禁止，否則，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶將無(wú)所依托。將生態(tài)安全作為《長(zhǎng)江保護(hù)法》的基礎(chǔ)性?xún)r(jià)值，既是對(duì)國(guó)家總體安全觀(guān)的貫徹，更是保障長(zhǎng)江生態(tài)系統(tǒng)健康、完整的迫切需要。

（二）和諧共生是基本價(jià)值

長(zhǎng)江流域是一個(gè)以河流為載體的多個(gè)層面且相互影響的復(fù)雜生態(tài)體系，為人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)提供多種物質(zhì)條件，人們對(duì)長(zhǎng)江的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)也涉及到水量、水質(zhì)、水能、岸線(xiàn)、河床、航道、水生動(dòng)植物等多個(gè)方面。只有把人與自然和諧共生確立為基本價(jià)值，才能既為生活用水、生產(chǎn)用水、生態(tài)用水建立秩序，又為上下游、左右岸的關(guān)系處理確定準(zhǔn)則，還為不同地區(qū)、行業(yè)、部門(mén)利益協(xié)調(diào)設(shè)定程序。公平配置流域水資源，妥善進(jìn)行正常狀態(tài)下的利益平衡、非正常狀態(tài)下的價(jià)值排序，協(xié)調(diào)生活用水、生產(chǎn)用水以及生態(tài)用水之間的關(guān)系，有利于保證長(zhǎng)江流域生態(tài)安全，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

（三）永續(xù)發(fā)展是根本價(jià)值

推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展是關(guān)系全面建成小康社會(huì)的重大戰(zhàn)略決策，關(guān)系到中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)。只有將永續(xù)發(fā)展確立為根本價(jià)值，將以人民為中心的理念貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全過(guò)程，充分考慮長(zhǎng)江流域不同區(qū)域的不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、不同利益保障訴求，建立最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、資源開(kāi)發(fā)利用制度，公平配置流域資源和保障權(quán)利，才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源、水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域的可持續(xù)發(fā)展，滿(mǎn)足當(dāng)代人民和未來(lái)世世代代對(duì)美好生活的向往。

三、基本原則

《長(zhǎng)江保護(hù)法》第3條規(guī)定：“長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)；長(zhǎng)江保護(hù)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學(xué)規(guī)劃、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、系統(tǒng)治理”，充分體現(xiàn)了生態(tài)安全、和諧共生、永續(xù)發(fā)展的價(jià)值理念。

（一）“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”原則

《長(zhǎng)江保護(hù)法》把保護(hù)和修復(fù)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境放在壓倒性位置，確立“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的原則，以法律手段推動(dòng)形成“共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)”的社會(huì)共識(shí)與自覺(jué)行動(dòng)，規(guī)定了更高的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)格的保護(hù)措施，加強(qiáng)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)。既為生態(tài)安全劃定了“紅線(xiàn)”，也為遏制當(dāng)前存在的破壞長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境的行為設(shè)置了“高壓線(xiàn)”。

《長(zhǎng)江保護(hù)法》準(zhǔn)確把握生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的辯證統(tǒng)一關(guān)系，通過(guò)確立“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的原則，為促進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展提供穩(wěn)定預(yù)期。專(zhuān)門(mén)設(shè)立“規(guī)劃與管控”一章，加強(qiáng)規(guī)劃管控和負(fù)面清單管理，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，劃定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)，倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，破除舊動(dòng)能、培育新動(dòng)能，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域科學(xué)、有序、綠色、高質(zhì)量發(fā)展。這為和諧共生設(shè)定了“綠線(xiàn)”，也為長(zhǎng)江流域永續(xù)發(fā)展提供了“生命線(xiàn)”。

（二）“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)治理”原則

“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)治理”原則首先要解決的是“九龍治水”“各自為政”困局，將長(zhǎng)江流域涉及的不同主體、不同利益訴求納入統(tǒng)一的法律制度進(jìn)行調(diào)整，形成協(xié)同、協(xié)調(diào)的法律機(jī)制。為此，《長(zhǎng)江保護(hù)法》提出國(guó)家建立長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制并賦予其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，明確流域協(xié)調(diào)機(jī)制的參加單位及其具體職能，要求長(zhǎng)江流域相關(guān)地方在地方性法規(guī)和政府規(guī)章制定、規(guī)劃編制、監(jiān)督執(zhí)法等方面建立協(xié)作機(jī)制，協(xié)同推進(jìn)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)，開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法。這些規(guī)定為破除體制機(jī)制障礙、部門(mén)利益藩籬開(kāi)辟了新途徑。

“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)治理”原則還要為摒棄“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”治理模式，促進(jìn)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展提供法律方法和手段。為此，建立了以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)的長(zhǎng)江流域生態(tài)規(guī)劃與保護(hù)制度體系，以保障用水安全和保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性為目標(biāo)的資源保護(hù)制度體系，以全方位污染防治為核心的水污染治理體系，以多維度修復(fù)為指向的生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度體系，以細(xì)化實(shí)施路徑為特點(diǎn)的綠色發(fā)展措施體系，以建立流域生態(tài)補(bǔ)償為重點(diǎn)的利益平衡機(jī)制，充分考慮長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)與其他系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)性、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同構(gòu)性，充分考慮流域開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)管理的特殊性，保障實(shí)現(xiàn)流域治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。（作者：呂忠梅 全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)駐會(huì)副主任 中國(guó)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)）

原標(biāo)題：《專(zhuān)家解讀 | 《長(zhǎng)江保護(hù)法》的價(jià)值取向與基本原則》