發(fā)展研究：關(guān)于自然資源管理一些具體問(wèn)題的建議

測(cè)繪地理信息智庫(kù)委員會(huì)專(zhuān)家針對(duì)國(guó)土空間供需平衡、推動(dòng)企業(yè)大數(shù)據(jù)在國(guó)土空間規(guī)劃中的應(yīng)用等若干問(wèn)題進(jìn)行了深入研究并提出了建議。整理供參考。文章于2020年12月11日發(fā)表于內(nèi)參《調(diào)查研究建議》第140期。

李軍 國(guó)家地理空間信息中心副主任

建議：加強(qiáng)我國(guó)國(guó)土空間供需統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

       根據(jù)在參與地方規(guī)劃實(shí)地調(diào)研過(guò)程中掌握的情況，結(jié)合2019年7月份各地發(fā)改委提供的關(guān)于自然保護(hù)區(qū)、重大項(xiàng)目落地、永久基本農(nóng)田劃定與城市開(kāi)發(fā)邊界及新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問(wèn)題的材料，在我國(guó)新增建設(shè)用地與國(guó)土空間供需方面存在如下幾個(gè)問(wèn)題：

       一是用地指標(biāo)普遍不足。從各相關(guān)省、計(jì)劃單列市反饋的信息，以及實(shí)地調(diào)研的廣東（韶關(guān)、肇慶）、湖北（襄陽(yáng)）、貴州（安順、遵義、黔南州）、四川（成都、德陽(yáng)、綿陽(yáng)等10個(gè)地市）、陜西（榆林）、大運(yùn)河沿線(xiàn)地市等地情況看，建設(shè)用地指標(biāo)普遍不足，區(qū)縣層面的用地指標(biāo)更為緊張；另一種情況是建設(shè)用地指標(biāo)的供應(yīng)時(shí)序不符合實(shí)際需要的情況比較突出，一些大的工程項(xiàng)目需要的用地指標(biāo)時(shí)間比較集中，而用地指標(biāo)的供給則是按年度供給的，供給與需求之間的矛盾比較突出。

       二是建設(shè)用地占用耕地增減掛鉤操作中的問(wèn)題。一方面耕地撂荒問(wèn)題突出，另一方面土地整治增加耕地投入很大。根據(jù)中國(guó)科學(xué)院及相關(guān)單位調(diào)查研究結(jié)果，山區(qū)縣耕地撂荒比例為14.32%，部分地區(qū)達(dá)到30%以上。而國(guó)家每年花幾百億資金改造增加耕地（十三五規(guī)劃土地整治補(bǔ)充耕地2000萬(wàn)畝，按5000元/畝計(jì)算，每年約200億元），如果把撂荒的耕地充分利用起來(lái)，可以省下大量新增耕地投入費(fèi)用。土地流轉(zhuǎn)率2007-2015年從5.2%增加到33.3%，也從另一個(gè)側(cè)面說(shuō)明盤(pán)活現(xiàn)有耕地比投巨資增加新耕地更有意義。

       三是地方項(xiàng)目用地比較困難。一方面，地方普遍反映地方項(xiàng)目無(wú)法占用耕地指標(biāo)，除國(guó)家和省重點(diǎn)項(xiàng)目外，地方項(xiàng)目不得占用基本農(nóng)田，占補(bǔ)平衡也不可以，導(dǎo)致許多涉及民生、地方發(fā)展的項(xiàng)目無(wú)法落地。另一方面，地方項(xiàng)目不能占用耕地問(wèn)題，生態(tài)紅線(xiàn)僵化管理機(jī)制影響民生項(xiàng)目的落實(shí)，有的時(shí)候修一條很重要的民生路、生產(chǎn)路，由于只有通過(guò)基本農(nóng)田或生態(tài)紅線(xiàn)才能打通，因這些硬性規(guī)定導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法實(shí)施，影響當(dāng)?shù)孛裆Ｕ稀?/span>

       四是各種要素空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化不夠。主要的問(wèn)題包括區(qū)域中心城市之間的交通通道過(guò)去普遍較窄，擴(kuò)展時(shí)難以獲得用地指標(biāo)，特別是綜合交通樞紐建設(shè)，用地落地不連續(xù)，影響功能發(fā)揮；一些工程預(yù)留空間不足，拓展建設(shè)時(shí)找不到空間，這種現(xiàn)象在城市地區(qū)比較突出；一些項(xiàng)目占用空間很大，長(zhǎng)時(shí)間不能形成實(shí)際效益，如一些工業(yè)園區(qū)占用大量國(guó)土空間，入駐企業(yè)不足，空間利用率不高；各地，特別是城市地區(qū)，多數(shù)愿意開(kāi)發(fā)利用增量國(guó)土空間，對(duì)開(kāi)發(fā)成本高、難度大的存量空間的意愿不足，導(dǎo)致一邊是不斷崛起的新區(qū)、新城，一邊是大量存在老舊小區(qū)和城中村，對(duì)城鄉(xiāng)風(fēng)貌和國(guó)土空間功能結(jié)構(gòu)形成負(fù)面影響。

       五是空間供給與需求的科學(xué)論證不夠。新增建設(shè)用地在使用上缺乏整體發(fā)展需要的論證，占用用地指標(biāo)項(xiàng)目對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體發(fā)展的影響缺乏總體論證，空間統(tǒng)籌的能力不足，體制機(jī)制不健全，空間統(tǒng)籌的原則、方法、手段相對(duì)欠缺；另一方面，使用用地指標(biāo)項(xiàng)目的用地效能評(píng)價(jià)跟不上，供應(yīng)出去的國(guó)土空間實(shí)際效能如何，缺少科學(xué)評(píng)估論證；第三，用地指標(biāo)空間分配論證不夠充分，全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃、各地的主體功能區(qū)規(guī)劃、各類(lèi)空間規(guī)劃對(duì)可利用國(guó)土空間占比都做過(guò)各種形式的界定，但這些指標(biāo)測(cè)算的科學(xué)性、指標(biāo)地方分配的科學(xué)性、如何落地到不同的行政區(qū)域上等都需要進(jìn)一步的科學(xué)論證和實(shí)踐探索。

       針對(duì)以上建設(shè)用地供需事前、事中、事后等環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題，按照國(guó)土空間供給需要滿(mǎn)足國(guó)家重大戰(zhàn)略和重大生產(chǎn)力布局需要、優(yōu)化空間資源配置、為高質(zhì)量發(fā)展動(dòng)力系統(tǒng)和保障系統(tǒng)建設(shè)提供空間支撐的要求，以建設(shè)用地供給為主要方式的國(guó)土空間供需統(tǒng)籌需要在以下幾個(gè)方面開(kāi)展工作：

      一是創(chuàng)新國(guó)土空間供給與需求理念。一方面實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間治理由數(shù)量指標(biāo)管控，向空間質(zhì)量管控、空間功能管控、空間結(jié)構(gòu)組合的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間供給的科學(xué)化和精細(xì)化；另一方面合理控制國(guó)土空間的需求，按照發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)、滿(mǎn)足中心城市和城市群在人口與經(jīng)濟(jì)承載方面關(guān)鍵作用發(fā)揮的需要，有效建立、科學(xué)評(píng)估與有效管控各地國(guó)土空間的需求預(yù)期；第三，結(jié)合全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展需要、國(guó)土空間規(guī)劃等工作，推動(dòng)主體功能區(qū)戰(zhàn)略在區(qū)縣層面的精準(zhǔn)落地，科學(xué)劃定并落實(shí)“三區(qū)三線(xiàn)”，為國(guó)土空間供需平衡工作提供支撐。

       二是建立與完善國(guó)土空間供需平衡制度。建設(shè)項(xiàng)目用地指標(biāo)優(yōu)先序制度，在現(xiàn)有重點(diǎn)非重點(diǎn)項(xiàng)目基礎(chǔ)上，增加項(xiàng)目對(duì)國(guó)家、區(qū)域總體作用、民生影響等方面的評(píng)價(jià)內(nèi)容；從需要和耕地實(shí)際情況，對(duì)省級(jí)建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行總體調(diào)控和分解；民生項(xiàng)目占用耕地的靈活處理機(jī)制，規(guī)模在一定范圍內(nèi)的重點(diǎn)民生與生態(tài)項(xiàng)目，允許適度的以耕地占補(bǔ)平衡方式適度占用耕地。

       三是建立和完善國(guó)土空間供需統(tǒng)籌機(jī)制。建立國(guó)土空間的監(jiān)測(cè)與管理相對(duì)分離機(jī)制，以利于搞清楚耕地及占用耕地的真實(shí)情況，摸清本底，以利于避免因過(guò)去問(wèn)題而追著當(dāng)前管理者問(wèn)題，以利于支持客觀(guān)的規(guī)劃管理。建立新增建設(shè)用地空間追蹤機(jī)制，開(kāi)展新增建設(shè)用地落地（區(qū)域落地、地塊落地）、用地指標(biāo)使用規(guī)劃空間符合性審查、新增建設(shè)用地成效評(píng)價(jià)等工作，確保國(guó)土空間供需統(tǒng)籌、整體提高國(guó)土空間利用效率落到實(shí)處。

張志華 青島市勘察測(cè)繪研究院院

建議：推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)及公共事業(yè)企業(yè)大數(shù)據(jù)應(yīng)用于國(guó)土空間規(guī)劃編制、實(shí)施、監(jiān)督工作。

       隨著大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)快速發(fā)展，很多城市在國(guó)土空間規(guī)劃編制過(guò)程中，越來(lái)越多地嘗試將城市規(guī)劃、空間分析、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)布局、人口、生態(tài)、交通等多個(gè)專(zhuān)業(yè)方向的規(guī)律性知識(shí)轉(zhuǎn)化為可量化、可計(jì)算的數(shù)學(xué)模型，輔助解決國(guó)土空間規(guī)劃編制過(guò)程中的一些核心問(wèn)題。然而當(dāng)前的數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)獲取手段很難支撐以上工作的有效開(kāi)展，亟需引入新的精準(zhǔn)、動(dòng)態(tài)、時(shí)空覆蓋全面的信息資源。為此建議：

       圍繞國(guó)土空間規(guī)劃編制、實(shí)施、監(jiān)督工作要求，拓展數(shù)據(jù)資源體系，豐富數(shù)據(jù)服務(wù)內(nèi)容。在原有的國(guó)土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)體系中，增加互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、公共事業(yè)企業(yè)大數(shù)據(jù)資源，逐步擴(kuò)大數(shù)據(jù)資源門(mén)類(lèi)，讓大數(shù)據(jù)真正的服務(wù)城市規(guī)劃、建設(shè)和管理運(yùn)行。鼓勵(lì)參與國(guó)土空間規(guī)劃編制、實(shí)施和監(jiān)督工作的各相關(guān)部門(mén)和科研、企事業(yè)單位，主動(dòng)對(duì)接移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商的手機(jī)信令大數(shù)據(jù)，百度、騰訊位置大數(shù)據(jù)，高德出行、滴滴出行等網(wǎng)約車(chē)大數(shù)據(jù)，交警部門(mén)交通卡口、ETC等相關(guān)的交通流量大數(shù)據(jù)，公共事業(yè)部門(mén)的水、電、氣、暖的大數(shù)據(jù)，交通運(yùn)輸部門(mén)的公交、出租車(chē)、地鐵運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)等資源。為國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)工作的開(kāi)展，提供更強(qiáng)的數(shù)據(jù)保障、更完善的數(shù)據(jù)基底、更精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)模型，做到科學(xué)規(guī)劃、有效實(shí)施、全面監(jiān)督。

       鼓勵(lì)國(guó)土空間規(guī)劃工作引入企業(yè)大數(shù)據(jù)服務(wù)資源，更深層次應(yīng)用大數(shù)據(jù)挖掘分析技術(shù)，完善分析指標(biāo)和模型。圍繞國(guó)土空間規(guī)劃工作需求，編制需引入和應(yīng)用的企業(yè)大數(shù)據(jù)資源服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)則,制定相關(guān)的隱私處理、保密處理原則，統(tǒng)一企業(yè)大數(shù)據(jù)共享服務(wù)平臺(tái)的服務(wù)接口架構(gòu)、指導(dǎo)相關(guān)部門(mén)和單位獲取和使用互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)以及城市水、電、氣、暖、交通等大數(shù)據(jù)資源并實(shí)時(shí)、定期更新。進(jìn)一步拓展大數(shù)據(jù)挖掘分析、人工智能等先進(jìn)技術(shù)在國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)工作中的應(yīng)用?；谪S富的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)及公共事業(yè)企業(yè)大數(shù)據(jù)資源，將城市規(guī)劃、空間分析、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)布局、人口、生態(tài)、交通等多個(gè)專(zhuān)業(yè)方向的規(guī)律性知識(shí)轉(zhuǎn)化為可量化、可計(jì)算的數(shù)學(xué)模型，并開(kāi)發(fā)為計(jì)算機(jī)可運(yùn)行的、能夠解決規(guī)劃中各個(gè)專(zhuān)業(yè)方向?qū)嶋H問(wèn)題的模型庫(kù)，并基于大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)分析指標(biāo)和模型的循環(huán)迭代優(yōu)化，不斷自我完善。

       進(jìn)一步發(fā)揮國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)在數(shù)字中國(guó)、數(shù)字政府的基礎(chǔ)支撐作用，增強(qiáng)空間大數(shù)據(jù)綜合服務(wù)能力。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)在國(guó)土空間規(guī)劃、交通運(yùn)輸管理、城市綜合治理、應(yīng)急指揮調(diào)度、公共服務(wù)等方面的深入應(yīng)用，不同部門(mén)、不同開(kāi)發(fā)單位、不同研究機(jī)構(gòu)也均需要人口、交通狀態(tài)、水電氣暖等方面大數(shù)據(jù)的應(yīng)用支撐，這些數(shù)據(jù)已經(jīng)成為公共數(shù)據(jù)需求。在應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)及公共事業(yè)企業(yè)大數(shù)據(jù)做好國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)工作的同時(shí)，依托國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，提供上述數(shù)據(jù)的接口服務(wù)，滿(mǎn)足各領(lǐng)域的需要，一方面省卻基礎(chǔ)軟件、基礎(chǔ)硬件、數(shù)據(jù)處理、安全隱私保密等方面的重復(fù)工作和財(cái)政投入，還可以避免各數(shù)據(jù)資源不透明、管理效率不高、投資大、數(shù)據(jù)獲取周期長(zhǎng)、數(shù)據(jù)處理復(fù)雜等問(wèn)題?；趪?guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，提升數(shù)字政府的空間大數(shù)據(jù)綜合服務(wù)能力。

（文章來(lái)源于自然資源部測(cè)繪發(fā)展研究中心）