建好全國統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)

習近平總書記高度重視國土空間規(guī)劃工作，強調“要按照統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺的要求，建立健全分類管控機制”。近日，國家市場監(jiān)督管理總局批準發(fā)布國家標準《國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)技術規(guī)范》（GB/T 39972-2021），這是《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》發(fā)布后，國土空間規(guī)劃領域發(fā)布的首個國家標準，旨在基于國土空間基礎信息平臺，通過建立健全系統(tǒng)運行機制和數(shù)據(jù)管理規(guī)則，加強信息交互與協(xié)同，形成各層級疊合、覆蓋全域、動態(tài)更新、權威統(tǒng)一的全國國土空間規(guī)劃“一張圖”，應用于國土調查、規(guī)劃編制審批、用途管制、執(zhí)法督察等各環(huán)節(jié)，實現(xiàn)國土空間規(guī)劃編制、審批、修改和實施監(jiān)督全周期管理，是保障國家戰(zhàn)略有效實施、推進國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要管理手段。為深入學習領會標準內(nèi)涵、指導各地加快建設國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，我們組織部相關單位、各地自然資源主管部門負責同志及專家學者撰寫解讀文章，供各地交流參考。

強化頂層設計 聚焦重點難點 加大推進力度

建好全國統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)

自然資源部國土空間規(guī)劃局

建立坐標一致、邊界吻合、上下貫通的國土空間規(guī)劃“一張圖”，是貫徹落實習近平總書記“統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺”重要指示和《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）的基礎性制度。為指導全國加快形成國土空間規(guī)劃“一張圖”，推進“智慧規(guī)劃”建設，2018年10月，自然資源部會同有關方面，啟動相關國家標準研制工作。2021年3月，經(jīng)國家市場監(jiān)督管理總局批準，《國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)技術規(guī)范》（GB/T 39972-2021）（以下簡稱《規(guī)范》）正式發(fā)布，成為“多規(guī)合一”改革后國土空間規(guī)劃領域首個國家標準，明確依托全國統(tǒng)一的國土空間基礎信息平臺，以第三次全國國土調查數(shù)據(jù)形成底圖，疊合各級各類國土空間規(guī)劃，形成全國國土空間規(guī)劃“一張圖”，作為規(guī)劃編制審批、實施監(jiān)督全周期管理及專項規(guī)劃“一張圖”銜接核對的權威依據(jù)。

強化頂層設計，支撐規(guī)劃全周期管理

啟動標準研制以來，我們深入學習貫徹習近平總書記關于網(wǎng)絡強國的重要思想和數(shù)字中國戰(zhàn)略部署，堅持新發(fā)展理念，對照高質量發(fā)展要求，始終把數(shù)字化智能化智慧化監(jiān)管平臺建設作為國土空間規(guī)劃體系建設的重要內(nèi)容，并擺在優(yōu)先位置認真謀劃。我們按照部黨組“科學、簡明、可操作”的要求，以整合空間類規(guī)劃、落實“多規(guī)合一”、形成“一本規(guī)劃”“一本藍圖”為目標，著眼于強化規(guī)劃全周期管理，推動解決過去各類規(guī)劃內(nèi)容重疊沖突、重規(guī)劃編制輕規(guī)劃實施、規(guī)劃調整修改隨意等突出問題，在總結提煉各地實踐、廣泛聽取多領域專家意見基礎上，完成了《規(guī)范》研制。

以目標為導向，強化標準引領。國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)（以下簡稱規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)）是構建五級三類國土空間規(guī)劃體系的統(tǒng)一數(shù)字化技術支撐?！兑?guī)范》明確了“四個層次、兩個體系”的總體框架，即設施層、數(shù)據(jù)層、支撐層、應用層和標準規(guī)范體系、安全運維體系；闡明了與其他業(yè)務系統(tǒng)的關系；明確了國、省、市、縣一體建設，部門間共享協(xié)同的運轉機制；規(guī)定了數(shù)據(jù)類型和要求以及主要功能應用等；確立了規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)建設的目標。

以問題為導向，提升規(guī)劃全周期管理能力。規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)是實現(xiàn)國土空間規(guī)劃全周期管理的有力手段。為防止出現(xiàn)違規(guī)編制、擅自調整、違規(guī)許可、未批先建、監(jiān)管薄弱等亂象，《自然資源部辦公廳關于加強國土空間規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》（自然資辦發(fā)〔2020〕27號）明確提出“實行規(guī)劃全周期管理”，要求將國土空間規(guī)劃“一張圖”作為統(tǒng)一國土空間用途管制、實施建設項目規(guī)劃許可、強化規(guī)劃實施監(jiān)督的依據(jù)和支撐?！兑?guī)范》緊緊圍繞規(guī)劃編制、審批、修改和實施監(jiān)督全流程，明確了國土空間規(guī)劃的“一張圖應用”“國土空間分析評價”“成果審查與管理”“實施監(jiān)督”“指標模型管理”和“社會公眾服務”等6大類23項功能。其中，重點強化了規(guī)劃的智能化編制、智能化審查、智能化監(jiān)管功能；并保持分析評價指標模型、算法的開放性，為適應不斷發(fā)展的國土空間規(guī)劃編制管理實踐預留了接口。

以服務為導向，注重共建共享共治。規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)是保障各級政府、各相關部門單位、社會公眾共同參與國土空間治理的數(shù)字化基礎設施。國土空間數(shù)據(jù)是數(shù)字空間的基礎數(shù)據(jù)底盤?！兑?guī)范》要求規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)以數(shù)據(jù)為“細胞”，加強多源數(shù)據(jù)歸集，賦能國土空間智慧治理；以共建共享為原則，分類有序推進上下級、部門間數(shù)據(jù)共享，鼓勵跨部門跨層級多場景應用開發(fā)；設置社會公眾服務模塊，在滿足公開公示、意見征詢、公眾監(jiān)督等基本功能基礎上，著力對接民眾急需的高頻應用場景，切實加強規(guī)劃的公眾參與，提高人民群眾的獲得感、幸福感和安全感；旨在依托規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)推動國土空間治理機制流程的重塑、治理方式效能的提升，把數(shù)據(jù)優(yōu)勢切實轉化為治理優(yōu)勢，促進國土空間治理體系和治理能力的質量變革、效率變革、動力變革。

避免重復建設，務實完善系統(tǒng)功能

《規(guī)范》要求，各地推進規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)建設應本著節(jié)約和從實際需求出發(fā)的原則，充分利用已有信息化工作基礎，避免重復建設，并注意把握好“四個突出”。

突出數(shù)據(jù)統(tǒng)一融合?！兑?guī)范》要求基于國土空間基礎信息平臺，依據(jù)統(tǒng)一的測繪基準以及統(tǒng)一的用地用海分類標準，集成基礎地理信息和自然資源調查監(jiān)測成果數(shù)據(jù)，形成覆蓋全域、三維立體、權威統(tǒng)一的國土空間數(shù)字化“底板”。在此基礎上，逐級匯交納入國土空間總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃成果數(shù)據(jù)，疊加相關專項規(guī)劃成果數(shù)據(jù)，形成國土空間規(guī)劃“一張圖”。同時，著力營造安全、開放、充滿活力的數(shù)字化治理生態(tài)，充分運用物聯(lián)網(wǎng)、5G、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等先進技術，促進國土空間數(shù)據(jù)與經(jīng)濟社會綜合數(shù)據(jù)的融合應用，推動建設全要素、多類型、全覆蓋、實時更新的權威國土空間數(shù)據(jù)庫，將海量數(shù)據(jù)轉化為“數(shù)據(jù)紅利”，夯實“可感知、能學習、善治理、自適應”的智慧規(guī)劃建設基礎。

突出數(shù)據(jù)共建共享?！兑?guī)范》要求開發(fā)專項規(guī)劃與“一張圖”的核對銜接功能，對專項規(guī)劃開展符合性審查，并將經(jīng)銜接一致的專項規(guī)劃成果納入規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)，統(tǒng)一各類開發(fā)保護建設活動的國土空間用途管制依據(jù)。同時，強調要為其他部門提供規(guī)劃成果數(shù)據(jù)共享。“共建”與“共享”是一個硬幣的兩面，相輔相成、互為促進，共建是為了更高水準的共享，共享有助于推動更廣范圍的共建。《若干意見》提出，“整合各類空間關聯(lián)數(shù)據(jù)，建立全國統(tǒng)一的國土空間基礎信息平臺?！眹量臻g基礎信息平臺積累了原國土資源部時期以來豐富的調查監(jiān)測、地理國情、遙感影像等數(shù)據(jù)，是支撐包括規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)在內(nèi)的各部門涉空間治理信息系統(tǒng)和應用的統(tǒng)一數(shù)據(jù)基底。為不折不扣落實黨中央“多規(guī)合一”改革的重大決策部署，各地在推進有關信息系統(tǒng)和應用建設過程中，應嚴格按照中央文件要求，將各類空間關聯(lián)數(shù)據(jù)統(tǒng)一整合到國土空間基礎信息平臺上來，為智慧城市、城市信息模型等各類應用提供統(tǒng)一的空間數(shù)據(jù)服務支撐，堅決杜絕各自為政、另搞一套，影響統(tǒng)一國土空間用途管制制度落地；最大程度避免財政重復投資，發(fā)揮出行政資源的集成綜合效應。

突出上下互聯(lián)互通?！兑?guī)范》以因地制宜、統(tǒng)分結合為原則，要求國、省、市、縣分級完成規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)建設，實現(xiàn)上下貫通，確保規(guī)劃目標要求逐級傳導落地。同時，鼓勵各地擴展開發(fā)符合當?shù)匦枰?、更加精細化的應用場景和功能模塊，增強動態(tài)感知城鄉(xiāng)發(fā)展態(tài)勢、智能分析城鄉(xiāng)空間治理問題短板的能力，促進政府決策科學化、社會治理精細化、公共服務高效化。

突出服務便民利民。《規(guī)范》鼓勵以方便企業(yè)和群眾為出發(fā)點和落腳點，在應用層開發(fā)完善服務社會公眾、企事業(yè)單位、科研院所的相關功能模塊，暢通溝通渠道，支持科學研究，凝聚各方智慧，推動宜業(yè)、宜居、宜樂、宜游的人民城市建設，讓人民群眾感受到城鄉(xiāng)空間品質實實在在的提升。

加大推進力度，確保能用、管用、好用

各?。▍^(qū)、市）自然資源主管部門要進一步把思想統(tǒng)一到黨中央“多規(guī)合一”改革的重大決策部署上來，深刻認識規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)在推進國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化、提升城鄉(xiāng)治理水平、服務民生改善等方面的積極意義，切實按照部黨組統(tǒng)一工作部署和《規(guī)范》要求，充分發(fā)揮主觀能動性和創(chuàng)造性，加快推進系統(tǒng)建設，完善配套制度規(guī)則，拓展豐富應用服務。

加快落實進度，把系統(tǒng)“建”起來?！蹲匀毁Y源部辦公廳關于開展國土空間規(guī)劃“一張圖”建設和現(xiàn)狀評估工作的通知》（自然資辦發(fā)〔2019〕38號）明確要求，未完成系統(tǒng)建設的市縣不得先行報批國土空間總體規(guī)劃。各地應對照《規(guī)范》，抓緊完成規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)建設，確保不影響各級規(guī)劃報批，為國土空間規(guī)劃實施管理提供及時的技術支撐。

打通數(shù)據(jù)采集、融合、共享和應用全鏈條，讓數(shù)據(jù)“跑”起來。數(shù)據(jù)的生命在于應用。要進一步強化主動服務意識，以用促建，在數(shù)據(jù)匯集、系統(tǒng)集成、上下聯(lián)動、有序共享上下更大功夫，不斷提高數(shù)據(jù)匯集的能力、效率和質量，持續(xù)提升數(shù)據(jù)分析應用的水平。

加大探索創(chuàng)新力度，把應用場景“搭”起來。要堅持用戶需求視角，抓住場景應用這個“牛鼻子”，會同有關部門，在城鄉(xiāng)治理、民生需求的重點領域，聚焦痛點、堵點、難點，針對性地開發(fā)應用場景，助力智慧城市與數(shù)字鄉(xiāng)村建設，努力提供更多普惠便捷、優(yōu)質高效的數(shù)字服務，讓人們更好共享信息化發(fā)展成果。

完善配套規(guī)則標準，把制度“立”起來。規(guī)則層面的“一張圖”與技術層面的“一張圖”同等重要。要在當?shù)攸h委、政府支持下，不折不扣抓好黨中央、國務院決策部署落實，健全完善有利于“多規(guī)合一”、有利于共建共享的規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)建設應用規(guī)則標準，推進業(yè)務標準化、工作流程化、管理規(guī)范化。同時，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，嚴格落實安全運維要求，建立健全管理制度，保證數(shù)據(jù)安全。

來 源：中國自然資源報

原標題：《建好全國統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)》